Apolityczność mediów publicznych nie zależy od ustawy medialnej

Ze względu na specyfikę krajową mediów publicznych, problematyka ta w prawie wspólnotowym traktowana jest bardzo ogólnie. Zgodnie z tzw. protokołem amsterdamskim z 1997 roku, „system publicznego nadawania jest bezpośrednio związany z potrzebami demokratycznymi, społecznymi i kulturowymi każdego społeczeństwa oraz z koniecznością zachowania pluralizmu w mediach”.  W postanowieniach interpretacyjnych wyraźnie wskazano, że powyższy zapis nie narusza kompetencji państw członkowskich w zakresie zapewnienia publicznego finansowania mediów oraz realizacji przez nie misji służby publicznej, określanej przez poszczególne państwa.

Poza wspomnianym protokołem, w dokumentach UE oraz Rady Europy można co prawda znaleźć bardziej szczegółowe zapisy, mają one jednak bardziej charakter zaleceń. Przykładowo, w deklaracji Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie niezależności mediów publicznych z 2006 roku wzywa się do zagwarantowania niezależności nadawców publicznych i zapewnienia odpowiedniego otoczenia „prawnego, politycznego, finansowego i technicznego (…) aby zapewnić rzeczywistą niezależność redakcyjną i instytucjonalną autonomię nadawców publicznych, usuwając wszelkie ryzyko ingerencji politycznej lub ekonomicznej”. Równie ogólne wskazania znalazły się także w Dyrektywie 2010/13/UE o audiowizualnych usługach medialnych.

Uwzględniając brak „twardych” przepisów, należy spytać, czy istnieje model regulacyjny mediów publicznych, który w większym stopniu spełnia nieostre zalecenia UE oraz Rady Europy?  Odpowiedź brzmi: nie. Z tego powodu Europejska Platforma Ciał Regulacyjnych (EPRA) jako jedno z kryteriów przyjęcia w poczet członków uznaje spełnienie chociażby jednej z funkcji, takich jak wydawanie koncesji radiowych lub telewizyjnych, stanowienie reguł, kontrola zawartości programu, nakładanie kar na nadawców lub posiadanie uprawnień quasi-sądowniczych. Pozostają jednak wątpliwości, czy projekt nowej ustawy autorstwa PiS nie doprowadzi do głębszego upolitycznienia mediów publicznych. Obawę w tej kwestii wyraziła ostatnio Europejska Grupa Regulatorów ds. audiowizualnych usług medialnych (ERGA).

Warto przypomnieć, że z problemem upolitycznienia mediów publicznych musieli zmierzyć się m.in. Austriacy, którzy w odpowiedzi na zarzuty instytucji europejskich wprowadzili w 2001 roku obywatelsko-korporacyjny model regulacji mediów. Polegał on na stworzeniu trzech podmiotów, które miały odpowiadać za funkcjonowanie publicznego nadawcy (ORF), przekształconego w fundację. Zgodnie z reformą, za kierowanie ORF miała odpowiadać Rada Fundacji, składająca się z 35 członków wybieranych na czteroletnią kadencję. Członkowie Rady, którzy wybierają Dyrektora Generalnego ORF, reprezentowali partie polityczne, rząd federalny, kraje związkowe, przedsiębiorców oraz tzw. Radę Publiczności, złożoną z 36 reprezentantów środowisk naukowych i kulturalnych. Z kolei nadzór nad nadawcą publicznym sprawować miała Komisja ds. Łączności (KommAustria), do której obowiązków należała również regulacja i nadzór nad rynkiem nadawców prywatnych. KommAustria składała się z pięciu członków, mianowanych na sześcioletnią kadencję przez prezydenta na wniosek rządu federalnego. Co istotne, kandydaci rządu mieli być wyłaniani w drodze publicznego konkursu.

Niewątpliwe model austriacki jest przykładem bardzo silnych starań o odpolitycznienie mediów publicznych. Ale nie jest to jedyne stosowane w Europie rozwiązanie. Po przeciwnej stronie wskazać można model włoski. Niemal cały zarząd publicznej telewizji RAI wybierany jest bowiem bezpośrednio przez parlament, z wyjątkiem prezesa oraz jednego członka zarządu, którzy są mianowani przez… ministerstwo rozwoju gospodarczego.

Postulowane przez PiS zmiany odpowiadają w największym stopniu modelowi brytyjskiemu. Na czele wyjątkowo silnego nadawcy publicznego – BBC, stoi BBC Trust, czyli rada składająca się z 12 osób. Zadaniem wspomnianej rady jest opracowanie strategii działań BBC oraz nadzór nad jej realizacją przez zarząd. Członkowie BBC Trust powoływani są na podstawie rekomendacji ministrów brytyjskiego rządu. Obok tej rady działa też urząd regulacyjny, OFCOM. Jego zadania są jednak o wiele szersze niż polskiej KRRiT czy austriackiej KommAustria – w jego kompetencji leży regulacja nie tylko mediów elektronicznych, ale także rynku telekomunikacyjnego i pocztowego. Ponadto, OFCOM zarządza widmem radiowym i pilnuje realizacji misji publicznej zarówno przez nadawców publicznych, jak i komercyjnych. W rezultacie instytucja ta pokrywa kompetencje polskich Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz Urzędu Komunikacji Elektronicznej (nota bene, o połączeniu tych instytucji od dawna mówi obecna minister cyfryzacji, Anna Streżyńska). Należy jednak pamiętać, że OFCOM nie nadzoruje oraz nie powołuje kierownictwa mediów publicznych, których mianuje królowa na wniosek rządu.

Podsumowując, w dokumentach UE oraz Rady Europy znaleźć można jedynie luźne zapisy dotyczące zapewnienia wolności informacji, różnorodności opinii i pluralizmu mediów (preambuła dyrektywy audiowizualnej). A to w praktyce można ocenić dopiero post factum. Dlatego rozwiązania proponowane przez obecny rząd nie są sprzeczne z regulacjami obowiązującymi w UE, choć polskie media publiczne w nowym kształcie mogą być bardziej podatne na upolitycznienie. Wątpliwości budzi zwłaszcza tryb mianowania i odwoływania członków rad i zarządów mediów publicznych, na co uwagę zwróciła ERGA.

Czy w ogóle możliwe jest odpolitycznienie mediów, zwłaszcza publicznych? Nie miejmy złudzeń. Każda władza, posiadająca demokratyczny mandat, chce go realizować także poprzez media. Dlatego, to nie przyjęty model regulacji, lecz kultura polityczna zadecydują o ewentualnym wzroście lub spadku upolitycznienia mediów publicznych.

Stanisław Maksymowicz - socjolog i ekspert Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego ds. socjologii medycyny, członek Polskiego Towarzystwa Socjologicznego, wykładowca socjologii medycyny